DPRD mempunyai kedudukan ganda yakni sebagai wakil rakyat dan sebagai unsur penyelenggara negara. Sebagai wakil rakyat, anggota DPRD dipilih oleh rakyat melalui proses pemilihan umum dengan fungsi menampung aspirasi masyarakat, mengagregasi kepentingan rakyat serta memperjuangkan kepentingan rakyat dalam proses berpemerintahan dan bernegara. Sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah, DPRD adalah mitra yang berkedudukan sejajar dengan Kepala Daerah.

Seiring dengan perubahan paradigma pemerintahan di tingkat nasional, terjadi pula perubahan paradigma pemerintahan di tingkat daerah. Pada UU Nomor 22 tahun 1999, terdapat Badang Eksekutif Daerah yang terdiri dari Kepala Daerah dan perangkat daerah lainnya serta Badan Legislatif Daerah (DPRD), yang terpisah. Pada UU Nomor 32 tahun 2004 tidak lagi digunakan istilah Badan Eksekutif Daerah dan Badan Legislatif Daerah melainkan Unsur Penyelenggara Pemerintahan Daerah, yang terdiri dari Kepala Daerah dan DPRD. Adapun alasan Daerah karena di Negara Kesatuan hanya ada satu Badan Legislatif yang ada di tingkat nasional. Selain itu, produk peraturan perundang-undangan yang dihasilkan daerah berupa Perda dapat dibatalkan oleh presiden, bukan oleh Mahkamah Agung, dengan pertimbangan bahwa sumber kekuasaan yang dipancarkan ke daerah berasal dari kekuasaan eksekutif di tingkat nasional.

Apabila pada UU Nomor 22 tahun 1999, khususnya pasal 43 huruf g dikatakan bahwa Kepala Daerah mempunyai kewajiban membuat peraturan daerah dengan persetujuan DPRD, maka pada PP Nomor 25 tahun 2004, pasal 95 ayat (1) dikatakan bahwa: "DPRD memegang kekuasaan membentuk Peraturan Daerah". Artinya ada kesejajaran perubahan paradigma pemerintahan di tingkat nasional dengan tingkat daerah. Sehingga perlu dibuat Prolegda (sesuai Permendagri Nomor 16 tahun 2006 tentang Pedoman Penyusunan Prolegda).

Bahwa terjadi perubahan pada sistem pertanggungjawaban Kepala Daerah, yang semula ke arah samping, sekarang terpencar menjadi tiga arah. Dengan hadirnya UU Nomor 25 tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional, diharapkan terjadi sinkronisasi perencanaan pembangunan pada tingkat nasional, provinsi dan kabupaten/kota.